Crecimiento urbano y planificación en la ciudad de Popayán Después de 1983
Transformación de las ciudades: un
breve recuento
Bajo los antecedentes que se trataran en el trabajo es
relacionar el crecimiento de los asentamientos urbanos en función de la
migración de las zonas rurales a los centros urbanos, este ha sido el común
denominador independientemente del contexto que analicemos, prácticamente la
situación a nivel mundial, Latinoamericano, nacional y regional no cambia. La
transformación de las fuerzas de producción y la falta de oportunidades de la
población rural ha llevado a tomar la decisión de migrar a los centros urbanos
con la intención de buscar mejores oportunidades para si mismo y sus familias.
El mejoramiento del nivel de vida expresado en aumentos de cobertura en
servicios públicos, mayor nivel de esperanza de vida, y niveles de ingreso
superiores a los de las zonas rurales, ha generado no solo la migración a las
ciudades sino también del crecimiento acelerado de los centros urbanos desde la
década de los 50
Veamos este panorama a nivel mundial, latinoamericano,
nacional y el más importante que es el que nos compete en el trabajo de
investigación es a nivel regional
Crecimiento de los centros urbanos a nivel mundial
“La segunda mitad del siglo XX ha sido la etapa de mayor
crecimiento demográfico de toda la historia” (Payol. R,2012) este ha sido un
periodo de rápido crecimiento demográfico asi “El proceso de urbanización en el
mundo se inició en los países desarrollados. Hacia 1920 los urbanos solo
representaban en estos Estados el 30% de su población total. Hoy ya suponen el
80% y en 2050 estarán comprendidos entre el 80 y el 90%, según las áreas. Los
porcentajes serán algo mayores en Australia, Nueva Zelanda y Norteamérica y
algo más reducidos en Europa” (Payol, 2012), por tanto, suponemos que el
crecimiento de las ciudades tendrá una tendencia creciente en los próximos
años, a pesar de que se ha notado un leve declive en la tasa de crecimiento
anual de la población “urbanos. El desarrollo de la población ciudadana será
uno de los grandes vectores del cambio social que se avecina. No hay ninguna
fuerza humana capaz de impedir que en el futuro los habitantes de este planeta
además de ser más viejos, más móviles y más cosmopolitas sean más urbanos”
(Payol 2012)
En los países de América Latina, la
tendencia en el crecimiento urbanístico se da principalmente por la necesidad
de generar una transformación de los sectores productivos por parte del Estado
con lo cual se da un proceso de migración hacia las grandes ciudades “A partir
de la década de 1950 el proceso de urbanización en América Latina—o al menos en
una parte significativa de la región—, se aceleró. Su impulso provino de
transformaciones productivas y sociales vinculadas con la estrategia de
industrialización promovida por los gobiernos de la mayor parte de los países”
(CEPAL 2009 p.27), podemos decir el crecimiento de las ciudades para América
Latina fue relativamente alto, dada la alta migración de población rural a las
ciudades como la posibilidad de satisfacer necesidades básicas por parte de
esta población “América Latina y el Caribe2 es la región más urbanizada del
mundo en desarrollo. Esta posición de avanzada se debe a una verdadera
revolución del patrón de asentamiento de la población acaecida durante la
segunda mitad del siglo XX (aunque sus orígenes se remontan a lo menos a la
década de 1930)” (CEPAL 1999, p.29), a pesar de esta tendencia creciente de las
ciudades se generó también una carencia de los bienes necesarios para esta
población creciente asi como también los bajos desarrollos en infraestructura
que no iban acordes al crecimiento de la población, principalmente por asuntos
de insolvencia financiera que los gobiernos latinoamericanos presentaban para
la época.
Si
bien la industrialización ha contribuido a la modernización de las sociedades
latinoamericanas y ha facilitado logros sociales que posicionan a la región de
manera favorable en el cumplimiento de la mayor parte de los ODM, su avance se
desvinculó, al menos parcialmente, de un progreso económico, social
institucional como el experimentado en los países actualmente desarrollados. A
su vez, este menor desarrollo implicó la acumulación de déficits en
infraestructura, recursos y regulaciones que provocaron que la urbanización y
el funcionamiento de las ciudades latinoamericanas estuvieran marcados por la
pobreza, la precariedad, la informalidad y el desorden (CEPAL 2009 p 28)
A nivel nacional el crecimiento de las ciudades también fue
significativo después de los años 30, en dicho periodo el 70% de la población
reside en zonas rurales mientras que el 30% estaba en la zona urbana, pero a
partir de la década de los 70 la proporción prácticamente se invirtió, asi “En
el transcurso de cinco décadas (1940-1990) se ha cumplido en lo fundamental el
proceso de urbanización de la población, de la economía y de la cultura del
país. Las tasas de crecimiento urbano se duplican en este período, alcanzando
entre 1951 y 1964 su máximo nivel histórico ( 54 por mil). La población urbana
se incrementó en 21.3 millones, pasando de 2.7 a 24 millones en el período. La
inmensa mayoría de esta población se concentró en las grandes ciudades y áreas
metropolitanas y en las ciudades intermedias. Colombia observó en estas décadas
el surgimiento de una malla urbana equilibradamente distribuida en el
territorio nacional, ejemplar en los procesos de urbanización en América Latina,
por el que se le reconoce como "un país de ciudades" (Rueda J. 1999
informe Banco de la Republica”, por tanto ante un cambio en la tendencia de la
ubicación de la población en zonas urbanas se hace necesaria la intervención
estatal para poder garantizar los servicios públicos básicos a la creciente
población urbana.
Para el caso que nos confiere que es analizar el crecimiento
de la ciudad de Popayán especialmente después de la década de los 80 época del
gran terremoto que afectó a la ciudad y que destruyo gran parte de la
infraestructura histórica del centro de la ciudad seria menester mirar si el
comportamiento en el crecimiento urbanístico presento la misma tendencia para
dicha época como sucedió a nivel mundial, regional y nacional. Veamos el
siguiente grafico
Fuente: POT Popayán
Algunos
de los elementos que impactaron la tasa de crecimiento poblacional en la zona
urbana fueron ocasionados por la migración rural a la ciudad, la cobertura en
términos de servicios públicos, la expansión periférica de la ciudad y
posteriormente el crecimiento del sector de la construcción que ha sido un
importante sector que ha impactado positivamente el crecimiento económico
Planificación
Ya pudimos constatar el rápido crecimiento que han tenido
las ciudades después de la década de los 50 a nivel mundial regional y nacional, con lo cual se supone
que si dicho fenómeno se presenta así mismo deberá crecer la demanda tanto en
términos de infraestructura como también de servicios públicos, por lo cual las
autoridades o gobiernos al mando tendrán que intervenir en pro de satisfacer
dicha demanda, pero además hay otro elemento y es que si se ha dado un mayor
crecimiento urbanístico esto es debido a que las ciudades se han estado
expandiendo, por tanto la planificación territorial o delimitación del sector
urbano sería importante. Estos dos elementos se incorporar a un mayor
crecimiento del sector de la construcción, dicha actividad se constituye muchas
veces como un importante renglón económico dentro de las ciudades por lo que su
análisis es indispensable
El análisis de la planificación
urbana y el crecimiento del sector de la construcción están correlacionados,
debido a que la intervención del sector privado en dicha actividad es muy
significativo pero además el crecimiento del sector lleva de la mano elemento
como: crecimiento de la población, así como también mayor demanda de servicios
públicos; como agua potable, energía, alcantarillado, mayores vías de acceso
entre otros, por lo cual a mayor crecimiento del urbano intervienen elementos
de importancia como mayor actividad económica pero también se requiere generar
procesos de planificación urbana con el objetivo de garantizar mayor calidad de
vida a la población de una ciudad, por tanto la planificación es un elemento de
control estatal pero que debe tomar en cuenta las decisiones de los agentes
privados, además se debe de tener en cuenta que una alianza público-Privada
deber estar coordinada para garantizar un objetivo y es de asegurar la
sostenibilidad del territorio urbano según Bedregal y Villanueva (2005:19) la
urbanización debe ir orientada a la planificación urbana y a la ordenación del
territorio, por tanto dichos elementos de análisis tienen un grado de relación
y se busca un objetivo conjunto al trátalos todos ellos desde un mismo enfoque
“En consecuencia, se puede concluir que los conceptos de urbanismo, planeación
o planificación urbana y ordenamiento territorial están íntimamente
relacionados y son interdependientes, en los cuales la ordenación territorial
determina los lineamientos y estrategias generales aplicables a las zonas
desarrollables y aquellas protegidas; la planificación urbana le asigna sus
condiciones de aprovechamiento, bajo enfoques estratégicos y participativos, y
el urbanismo representa la expresión espacial de la toma de decisiones” (Omes,
S. 2009. Pags 204-205)
“Desde
una perspectiva tradicional, la planificación urbana está relacionada con el
rol del Estado, en sus diferentes niveles, para intervenir en el diseño,
administración y mantenimiento de ciudades. Este proceso tiene en cuenta
directrices sobre el crecimiento de los asentamientos humanos, sus funciones y
los instrumentos para ordenar la dinámica urbana” (Roitman, S 2008, p. 02) y
agrega “Sin embargo, desde una visión más amplia, no solamente el Estado
interviene en la planificación urbana, sino también el sector privado y la
sociedad civil”. Algunos autores que han trabajado sobre el tema de
planificación y la intervención del Estado son TEWDWR-JONES y JHON FRIEDMAN
algunos aportes hechos sobre estos dos autores
respecto a la planeación es el siguiente “La representación del interés
ciudadano a través de la acción directa tiene el socavar dramáticamente la
capacidad de los planificadores para planificar. ¿Es esto necesariamente un
'malo ‘cosa ", sin embargo? ¿Si la acción directa informal es tomada por
el otro no un medio legítimo de obtener voz? Aunque es poco probable que salga
a la calle en la demostración, los planificadores tienen menos oportunidades
públicas de representantes electos” Tewdwr Jones, 1999, p.115). hace alusión al
papel de la intervención pública dentro del proceso de planeación urbana,
mientras que Friedman afirma lo siguiente ““la dirección, determina el control
de los medios y los recursos; la administración de la institución y el buen
funcionamiento, y la operación y el diseño de reglamentos y métodos técnicos
para lograr los objetivos” (Friedman 2001)
En Latinoamérica los procesos de
planificación se han dado principalmente por procesos coyunturales, tales como
la rápida transición hacia sociedades más urbanísticas en la década de los
sesenta muy relacionado igualmente con el crecimiento población y la migración
rural, la década de los setenta en la cual se busca hacer una transición a un
modelo de desarrollo industrial y un procesos de sustitución de importaciones,
dado el agotamiento del antiguo sistema de desarrollo industrial en América
Latina. Para la década de los 80 se da un problema en la mayoría de los países
principalmente relacionado a la crisis de deuda externa e incapacidad de pago
de los países, con lo cual se da la consecución del consenso de Washington.
Posteriormente se da una transición en la
década de los 90 hacia un modelo de libre competencia y desregulación, por
ende, los esquemas de planeación han ido muy acorde con características
coyunturales generadas en la región, como se dijo anteriormente la
planificación encarna un proceso coordinado a nivel institucional con el fin de
conseguir un objetivo de sostenibilidad y crecimiento “la planificación en su
concepción más amplia la define como conocimiento técnico que procede y preside
la acción, es profusamente utilizada en toda clase de organizaciones e
instituciones públicas y privadas” (Lavalle, J, 2012, p. 40), en la actualidad
para América Latina se tienen en cuenta tres criterios para la planificación
“los procesos de planificación gubernamental plantean la necesidad de implantar
tres funciones básicas en la intervención de actores: la construcción de una
visión estratégica, la coordinación de actores para la implementación y el
tercer término el monitoreo, la evolución y la retroalimentación” (Lavalle,
2012: 47)
Para nuestro contexto podemos decir que después de la década
de los 50 se ve la necesidad en Colombia aplicar políticas de control mediante
la intervención pública se hizo necesaria, por ende surgen los esquemas de
ordenamiento territorial, o los planes de desarrollo ya que a través de las
reformas institucionales de 1945 y 1968 principalmente, surge la necesidad de
coordinar alianzas para a través de estos mecanismos darle un impulso al país
desde los organismos territoriales “El
proceso de planificación en Colombia se ha hecho efectiva a través de la
transición histórica donde se demarcan varias necesidades de las regiones por
surgir y generar crecimiento, incrementado su capacidad productiva, generando
nuevos mercados, incursionando en las exportaciones e importaciones, propiciando
desarrollo social, creando polos de crecimiento, pero que a través de los años
solo se hace efectiva “a partir de la Reforma Constitucional de 1968” (Rengifo.
A 2012 p. 16)
En la constitución de 1991 se hizo necesaria la introducción
de los POT definidos como “un instrumento técnico y normativo de planeación
gestión a largo plazo; es el conjunto de acciones y políticas, administrativas
y de planeación física, que orientarán el desarrollo del territorio municipal
por los próximos años y que regularán la utilización, ocupación y
transformación del espacio físico urbano y rural” (Arango 2016), en los
artículos 1 y 2 de la constitución a manera general se enfoca a la autonomía,
descentralización, y derechos de disponer instrumentos necesarios para que cada
municipio tome decisiones pertinentes para mejorar entre otras cosas la
convivencia, integración, desarrollo y prosperidad de una región en particular,
más adelante en los artículos 80, 82, 84 y en el capítulo XII en el artículo
334 se desarrollaran más a fondo algunos conceptos referentes a la ejecución de políticas,
control, gestión, planeación, protección, de elementos tales como la
utilización del espacio público, el uso del suelo, y la protección del mismo
“Las situaciones de cambio en el país llevaron al Ministerio de Desarrollo
Económico a proponer e intervenir e de una manera ordenada el desarrollo de los
territorios y para esto planteo: “El ordenamiento territorial comprende una
política, un instrumento y unas acciones propias del proceso de planificación
en el que se involucran las técnicas y las dinámicas sociales que inciden en su
puesta en marcha” (POT Popayán, pag 06)
El POT aprobado para Popayán tiene
como objetivos centrales planificar la configuración del territorio urbano de
la ciudad así como también garantizar un crecimiento sostenible y acorde con
las necesidades de la población, algunos aspectos como protección de zonas de
reserva natural, limitación de la construcción hacia zonas de alto riesgo, ya
sea por deslizamiento o desbordamiento, “De acuerdo con la Ley 388/97 los
suelos del Territorio Municipal se clasifican en: suelo urbano, suelo de
expansión, suelo rural y suelo suburbano” (POT Popayán), este es uno de los
elementos que se tiene en cuenta para la delimitación del territorio urbano.
asimismo, se busca gestionar la prestación de los servicios públicos a la
población a corto y largo plazo, con este fin se diseñan estrategias orientadas
a la planificación en función del crecimiento de la población
Problema de investigación
El elemento central que abarcara el
presente trabajo de investigación es el siguiente: Han correspondido los
esquemas de planeación territorial de acuerdo con el crecimiento urbanístico de
la ciudad de Popayán después del año 1983. Como se trató en párrafos
anteriores, el cambio de tendencia en la configuración de la población rural y
urbana independientemente del contexto se ha visto en la necesidad de generar
procesos de planificación urbanísticos sostenibles a largo plazo través de la
gestión pública en coordinación con alianzas público-privadas para proveer a la
población los servicios necesarios que den las mínimas garantías de calidad de
vida. Pero además se ve necesaria un crecimiento urbano sostenible con el
entorno, la incorporación del factor ambiental como elemento necesario de
protección. El elemento de planeación es el primer elemento de análisis, pero
el objetivo es explicar la planificación especialmente desde el crecimiento
urbanístico por lo cual se hará necesario incorporar el factor crecimiento de
la actividad constructora de la ciudad a partir del año 1983, para validar si
efectivamente se generó un proceso de planificación coordinada orientado al
crecimiento urbano
Las preguntas que se busca resolver
con el problema de investigación son las siguientes:
- ¿Cuál sería el argumento teórico para explicar el
crecimiento urbanístico en la ciudad?
- ¿Cómo influyo el crecimiento de la ciudad hacia zonas
periféricas respecto de la actividad económica?
- ¿Qué alianzas público-privadas se han dado como respuesta
a las estrategias de planificación urbanística en la ciudad?
- ¿Qué criterios se han tenido en cuenta para la toma de
decisiones en la planificación desde el gobierno municipal?
- ¿los esquemas de planificación municipal han estado
encadenados a los propósitos de planificación nacional e internacional?
- ¿Cuál ha sido el crecimiento del sector de la
construcción en la ciudad y como esto ha influido sobre la configuración
espacial de la misma?
- ¿hacia dónde apunta el crecimiento urbanístico de la
ciudad, y que estrategias se deberán tener en cuenta para poder garantizar
los servicios públicos necesarios para la población?
- ¿Qué aportes nos puede dar la población de la ciudad
respecto a los planes de ordenamiento territorial ejecutados hasta la
fecha, y que opinión pueden tener para la construcción de un sistema de
planificación estratégica?
- ¿Cuáles han sido las limitaciones más grandes que han
tenido las autoridades locales dirigidas desde la alcaldía municipal para
ejecutar obras públicas, pero también la ejecución de lo establecido en
los planes de ordenamiento?
- ¿Qué elementos aplicados en cuides a nivel mundial o
regional y que hayan tenido éxito en su aplicabilidad se podrían tener en
cuenta para su ejecución a nivel local?
Justificación
La necesidad de gestionar
adecuadamente los recursos que tenemos a disposición hace necesaria una
planificación estratégica con el objetivo de garantizar la cobertura a todas
las personas ubicadas en un país o región, pero además poder crear un entorno
favorable para garantizar el mayor grado de satisfacción a la población, con lo
cual se ve reflejado en el nivel de aceptación que pueda tener un gobierno
respecto a la gestión realizada, todo esto desde una perspectiva meramente
normativa, más sin embargo no solo se hace necesario diseñar planes gobierno,
sino que el objetivo principal es poder ejecutar dichos planteamientos, para lo
cual la gestión pública será una herramienta que pueda llevar a cabo las
necesidades de la población a obras concretas. Bajo este marco de análisis lo
que se busca es poder analizar la gestión pública a través de la planificación
que se haya realizado, haciendo énfasis igualmente en el nivel de actividad
económica expresada en términos del crecimiento urbano el cual se hace
mayoritariamente desde el sector privado. De igual manera se busca aplicar
elementos teóricos para dar respuesta a dichos planteamientos, y que nos
permita crear un marco analítico bajo el cual se pueda contribuir igualmente a
la construcción de estrategias orientadas a dar soluciones prácticas a ciertas
problemáticas que presenta la población en términos de accesibilidad a los
bienes públicos necesarios
Objetivo general
Evaluar a través de un análisis
estadístico como ha sido el crecimiento urbanístico en la ciudad de Popayán a
partir del año 1983, con el propósito de establecer una relación directa entre
el crecimiento del sector y expansión de la ciudad y las medidas de política
económica ejecutadas desde la gobernación municipal en los referente a los
esquemas de planeación y delimitación del sector urbano
Objetivos específicos
1.
Evaluar los
resultados que han tenido los esquemas de planeación municipal a través del
nivel de obras ejecutadas en la ciudad
2.
Identificar
las principales razones que generaron el cambio en la configuración espacial en
la ciudad de Popayán a partir del terremoto de 1983
3.
Establecer
un vínculo entre el nivel de actividad económica en función del crecimiento
urbanístico con las obras que desde los sistemas de planificación se
desarrollarían
4.
Contrastar
el sistema de planificación territorial de la ciudad con los planteamientos
tanto a nivel nacional como internacional se llevaron a cabo
5.
Describir
algunos esquemas de planificación a nivel mundial o regional que hayan tenido
éxito y que se puedan aplicar al contexto local que se puedan tener en cuenta
hacia futuro
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